Byłoby na pewno lepiej, gdyby zmiany ustawowe wieńczyły dyskusję szerszą, 
pozwalającą na sformułowanie przynajmniej zarysów strategii państwa 
w tej ważnej dziedzinie.

Jacek Kochanowicz

Ministerstwo Edukacji Narodowej podało do wiadomości publicznej projekt Prawa o szkolnictwie wyższym (http://www.men.waw.pl/). Przedstawiona koncepcja budzi wątpliwości. Po pierwsze, nie uwzględnia wielu występujących na świecie tendencji, a proponowane regulacje mogą utrudnić polskim szkołom wyższym dostosowanie się do nich. Po drugie, nie wiadomo, z jakiej koncepcji strategicznej wynika projekt. Przedstawiciele państwa nie uzasadnili go prognozami dotyczącymi rozwoju szkolnictwa wyższego ani też nie wyrazili poglądu na jego pożądany charakter. Nie przedstawili, jaki ich zdaniem powinien być zakres skolaryzacji na poziomie wyższym, jakie środki (przy określonych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego) może w najbliższych latach na ten cel przeznaczać budżet, czy są jakieś dziedziny edukacji wyższej, które państwo uważa za szczególnie godne poparcia, jakie są jego oczekiwania, jeśli chodzi o długość kształcenia i o sposób przygotowywania absolwentów do aktywnego uczestnictwa w rynku pracy itd. Projekt ma charakter reaktywny, a nie prospektywny, stara się uregulować bieżące dysfunkcje, nie wybiegając myślą naprzód.

Tendencje 

Zastanawiając się nad tym, jak uregulować działanie szkół wyższych, bez wątpienia należy wziąć pod uwagę występujące w świecie tendencje: 1. Ciągły wzrost znaczenia wykształcenia wyższego. Wynika on z rosnącej roli wiedzy w gospodarce (innowacje!), oraz z szans, jakie wykształcenie daje na rynku pracy. By zapewnić krajowi konkurencyjność, wedle niektórych, wykształceniem takim powinno być objęte 50 proc. młodzieży kończącej szkoły średnie. 2. Szybkie zmiany w treściach nauczania, związane z postępem technicznym i ze zmiennymi wymaganiami rynku pracy. 3. Wieloszczeblowość, wielotraktowość, ustawiczność kształcenia. Studia dzielone są na stosunkowo krótkie odcinki, można je podejmować, przerywać i ponownie podejmować, prowadzą do uzyskania bardzo różnorodnych dyplomów. 4. Postęp techniczny w zakresie nauczania, w szczególności znaczenie techniki nauczania na odległość (Internet). W USA czy w Australii na wielką skalę organizuje się całe programy nauczania drogą kontaktu elektronicznego. 5. Różnorodność podmiotów (instytucji) nauczających. W dziedzinie edukacji wyższej pojawia się coraz więcej instytucji prywatnych. Także wielkie firmy zaczynają zakładać szkoły wyższe. 6. Urynkowienie nauczania. Wiedza w coraz większym stopniu traktowana jest jak towar, programy nauczania jako produkty, a studenci jak klienci, którym się te produkty oferuje. Studenci oczekują, że inwestycja w naukę ułatwi im znalezienie się na rynku pracy (co nie jest równoznaczne z przygotowaniem wąskozawodowym). Szkoły wyższe stosują techniki marketingowe dla przyciągnięcia studentów. 7. Menedżeryzacja zarządzania instytucjami edukacyjnymi. Wynika ona z masowości nauczania i związanych z tym procesów logistycznych, z rozmiarów struktur organizacyjnych, z wielkości środków zaangażowanych w tworzenie i przekazywanie wiedzy. 8. Ostra konkurencja pomiędzy uczelniami o studentów i środki na badania. 9. Globalizacja światowego rynku nauki i procesów nauczania. Towarzyszy jej amerykanizacja, która przejawia się ona w sferach symbolicznej, merytorycznej i organizacyjnej. Globalizacji towarzyszy drenaż mózgów z obszarów mniej rozwiniętych. 10. Zmniejszanie udziału państwa w finansowaniu szkół wyższych.

Tendencje te docierają do Polski i z pewnością silnie się zaznaczą w najbliższej dekadzie, nawet gdyby opóźniał się proces przyjęcia Polski do Unii Europejskiej. Dotyczy to zarówno zjawisk pozytywnych (postęp techniczny), jak i negatywnych (drenaż mózgów, nadmierna komercjalizacja, zmniejszanie finansowania przez państwo).

Studia

Wedle projektu, listę kierunków ustala minister, według opinii Rady Głównej Akredytacyjnej, ustawa zaś przesądza, jakie są możliwe grupy kierunków. Ten pomysł ustawowego poklasyfikowania wiedzy, w czasach ciągłego rozwoju nauki i pojawiania się najrozmaitszych jej krzyżówek, nie może nie budzić zdumienia. W rezultacie, konkretna uczelnia nie tylko nie może wprowadzić nauczania na nowym kierunku, nie uwzględnionym na państwowej liście, ale również nie może bez zgody ministra nauczać na kierunku znajdującym się w wykazie. Kandydat na studia już w momencie składania papierów ma zdecydować o tym, na jakim kierunku chce studiować. Rozwiązanie to skutecznie hamuje innowacyjność uczelni w zakresie samodzielnego wprowadzania nowych kierunków nauczania, do czego skłaniają zarówno postępy wiedzy, jak i szybkie zmiany w zakresie wymagań rynku pracy. Zarazem niemal uniemożliwia elastyczne kształtowanie rzeczywistego profilu wykształcenia studenta w trakcie studiów.

Co więcej, kierunek studiów ma być ściśle powiązany z wydziałem. Wydział tymczasem to jednostka zorganizowana wokół dyscypliny badawczej (dziedziny wiedzy). Przyjęcie zasady organizowania całego toku nauczania w ramach tak skonstruowanych wydziałów – jak to się zresztą w Polsce czyni – jest wysoce wątpliwe. Przygotowanie do wielu zawodów wymaga łączenia w procesie kształcenia elementów wielu dziedzin wiedzy, a także nabywania wielu umiejętności praktycznych i społecznych (komputer, zdolności komunikacyjne, praca w grupie itd.). Ponadto, prowadzenie kierunku wymaga infrastruktury materialnej i logistycznej. Wydziały będą się więc starać rozbudowywać tego rodzaju zaplecze, niepotrzebnie powielając służby w ramach uczelni i prowadząc do jej fragmentacji.

Studia licencjackie traktowane są jako alternatywa dla studiów magisterskich. Innymi słowy, kandydat powinien wybrać od samego początku nie tylko kierunek, ale i typ studiów. Stojąc przed bramą uczelni winien zadecydować, co będzie się z nim działo przez najbliższe 3-5 lat, a przyjęte zasady zostawiają mu niewielką swobodę manewru. Korzystniejsze wydawałoby się przyjęcie zasady sekwencyjności: najpierw trzyletnie studia licencjackie, potem dwuletnie studia magisterskie. Rozwiązanie takie – coraz częściej stosowane w świecie – jest znacznie bardziej elastyczne, a z tego względu bardziej dogodne dla studentów, którzy dopiero w toku kształcenia rozpoznają swoje możliwości, i których indywidualne sytuacje życiowe mogą zmuszać do kilkukrotnego przerywania i podejmowania studiów. Okres studiów powinien być traktowany jako lata przeliczeniowe. Studenci zarobkujący winni mieć możliwość rozłożenia nauki na dłuższy czas.

Zastosowane w projekcie rozróżnienie studiów stacjonarnych i niestacjonarnych – kontakt bezpośredni lub jego brak – jest niejasne. Nieporozumieniem jest ustawowe regulowanie proporcji studentów stacjonarnych i niestacjonarnych. Sztywne ograniczenie całkowicie pomija szybko rozwijające się na świecie nowe formy kształcenia na odległość (przez Internet). Nie ma najmniejszego powodu, by uczelnia ograniczała liczbę studentów kształconych na odległość dlatego, że nie ma odpowiedniej liczby studentów stacjonarnych.

Wątpliwa jest koncepcja stypendiów za wyniki w nauce. Studiuje się dla poprawienia własnych szans życiowych. Bezpłatne studia są przywilejem i nie ma najmniejszego powodu, by podatnik miał do tego jeszcze dodatkowo dopłacać. Warto, oczywiście, przyznawać – na zasadach ostrego konkursu – prestiżowe nagrody dla studentów najwybitniejszych. Niezbędne są też „stypendia socjalne” (nazwa nie jest szczęśliwa), ale obok warunków materialnych dla ich przyznawania powinien być spełniony także warunek zasadniczo dobrych wyników w nauce.

Jakość nauczania

Autorzy projektu wyposażyli ministra wraz z Radą Główną Akredytacyjną w prawo licencjonowania uczelni niepublicznych, a we wszystkich uczelniach określania listy kierunków studiów oraz wydawania zgody na prowadzenie studiów na danych kierunkach. Taki system utrudnia elastyczne zmiany w formach i treściach nauczania, zarazem wcale nie musi przyczyniać się do utrzymania wysokiej jakości. Uczelnia z wielkim trudem wprowadzić może nowy, nie istniejący wcześniej kierunek studiów. Zarazem, dotychczasowe doświadczenie funkcjonowania wielu szkół niepublicznych nie wskazuje, by sposób ten przyczyniał się do rzeczywistego wymuszania jakości.

Sama zasada licencjonowania prywatnych szkół wyższych jest zresztą wątpliwa. Lepiej byłoby, gdyby zgoda dotyczyła nie prowadzenia działalności edukacyjnej, lecz prawa nadawania stopni akademickich. Prawo to nadawane byłoby w wyniku pozytywnego przejścia procedury akredytacyjnej.

Tymczasem projekt nie wprowadza pojęcia „akredytacja” (poza nazwą „Rada Główna Akredytacyjna”), mówi tylko o zezwoleniach oraz o ocenach kierunków i uczelni. Proces serio pojętej oceny jakości i akredytacji musi być skomplikowany i kosztowny, w wielu krajach służą temu specjalne instytucje. Wedle projektu, ocen dokonywać mają zespoły Rady ds. grup kierunków studiów. Jeśli dane im do dyspozycji środki ograniczą się do diet za udział w posiedzeniach, to cała procedura będzie karykaturą oceny jakości.

Ustrój uczelni

Uczelnia publiczna kierowana ma być przez rektora i senat. Senat ma charakter samorządu pracowniczego z uprawnieniami dotyczącymi zarówno spraw akademickich, jak i menedżerskich. Rektora wybierać można tylko spośród pracowników uczelni.

Projekt przesądza więc utrzymanie dotychczasowego, samorządowego modelu zarządzania uczelnią. Model taki nie sprzyja profesjonalizacji zarządzania, czego wymaga kierowanie instytucjami, mającymi rozmiary dużych przedsiębiorstw. Jest to nie bez znaczenia w warunkach wystawienia uczelni na działanie krajowego i międzynarodowego rynku i konkurencji. Proponowany model kierowania uczelnią w ogóle pomija, jak poradzić sobie z oddzieleniem zarządzania strategicznego od bieżącego, zaś rozmiary senatu uniemożliwiają sprawne podejmowanie decyzji.

Wiele uczelni na świecie – nie tylko amerykańskich – zarządzanych jest przez radę nadzorczą (board), reprezentującą interes publiczny i interesy stakeholders (podatników, biznes, ewentualnie pracowników itd.). Rada powołuje rektora (prezydenta) w drodze formalnego lub nieformalnego konkursu, szukając ludzi łączących prestiż i kompetencje akademickie z talentami menedżerskimi. Organy akademickie koncentrują się na sprawach nauczania i badań, board nakreśla strategię, a rektor (prezydent), stosunkowo niezależny od wewnętrznych grup interesów, może być sprawnym zarządcą. Nie mówię, by koniecznie ten model naśladować. Jednak projekt go wyklucza oraz uniemożliwia szukanie nowych rozwiązań, ograniczając tym samym innowacyjność w dziedzinie zarządzania.

Projekt sugeruje wydziałową strukturę uczelni, wiążąc ją z prowadzeniem kierunków studiów. Tymczasem liczne uczelnie na świecie mają strukturę „macierzową”: wydziały grupują pracowników ze względu na ich przynależność dyscyplinarną, natomiast proces dydaktyczny organizowany i koordynowany jest przez osobne, specjalnie do tego celu powołane struktury.

Uczelnie publiczne i niepubliczne

W podejściu do uczelni publicznych i niepublicznych rysuje się asymetria: projekt dokładniej określa ustrój wewnętrzny szkoły publicznej, zarazem nakładając więcej restrykcji na szkoły niepubliczne. Dokładniejsze określenie ustroju szkoły publicznej jest o tyle zrozumiałe, że państwo występuje tu jako jej quasi – twórca, podczas gdy w przypadku szkoły niepublicznej twórcą takim jest osoba (fizyczna lub prawna) prywatna. Nie jest jednak słuszne zarówno daleko idące przesądzanie ustroju szkoły publicznej, jak i, niektóre przynajmniej, restrykcje dotyczące szkoły niepublicznej. W szczególności nie widzę powodu, dla którego szkoła niepubliczna musi zaczynać działalność od studiów licencjackich, co oznacza, że nie można założyć niepublicznej szkoły typu graduate studies, prowadzącej wyłącznie uzupełniające studia magisterskie lub studia doktoranckie.

Finansowanie szkół publicznych

Projekt przyjmuje, że Rada Główna Akredytacyjna ma ustalać kosztochłonność kierunków studiów, minister zaś określi liczby studentów, których należy kształcić bezpłatnie w ramach poszczególnych grup kierunków, i na tej podstawie dzieli dotację dydaktyczną. Procedura ta jest znacznie bardziej centralistyczna aniżeli stosowana obecnie.

Niejasne są użyte pojęcia. Czy „kosztochłonność” to koszt na jednego studenta? Czy raczej względny współczynnik kosztochłonności, a więc wielkość zbliżona do parametru k w obecnie stosowanym algorytmie podziału między uczelnie dotacji dydaktycznej? Ponieważ wielkości tego rodzaju nie da się poprawnie ustalić ex ante, to lepiej chyba byłoby mówić o kosztochłonności normatywnej.

Ekonomiczny sens takiej kategorii, nawiasem mówiąc, jest wątpliwy nie tylko dlatego, że rzeczywista struktura kosztów ulega ciągłym zmianom, ale i ze względu na instytucjonalne warunki jej ustalania. Stosowany obecnie zróżnicowany dla kierunków współczynnik k ma charakter arbitralny. Zróżnicowanie tych współczynników odbija najpewniej układ sił i zdolności perswazji pośród tych, którzy te współczynniki ustalają. Należy się spodziewać, że tak będzie również w przyszłości.

W jaki sposób minister ma określić liczby studentów, którzy mają być kształceni w poszczególnych grupach kierunków, projekt nie wyjaśnia. Podobnie, jak owe liczby podzielić pomiędzy poszczególne uczelnie.

Być może warto byłoby rozważyć inne możliwości. Można sobie wyobrazić, że każdy absolwent szkoły średniej może na koszt państwa studiować 5 lat (przeliczeniowych). Państwo finansuje studenta, ten zaś „przynosi” pieniądze wybranej uczelni. Inna możliwość polegać może na zawieraniu przez państwo (albo władze lokalne) i konkretne uczelnie umów o wykształcenie określonej liczby studentów. Możliwość ta dotyczyć powinna głównie tych kierunków studiów, gdzie samo państwo będzie głównym odbiorcą absolwentów.

Odpłatność za studia

Projekt stara się rozwiązać dylemat między konstytucyjną zasadą bezpłatności nauki w szkołach publicznych a aktualną praktyką przez przyjęcie, że zasada ta obowiązuje w granicach środków przyznanych przez państwo. Zakładając, że da się obronić zgodność tego rozwiązania z konstytucją, warto zadać pytanie, czy nie pociągnie ono za sobą jakichś niezamierzonych, niekorzystnych skutków. Należeć do nich może działanie wbrew zasadzie równych szans w dostępie do wyższego wykształcenia. Bezpłatne miejsca w uczelniach publicznych zajmować będą w pierwszej kolejności kandydaci najlepiej przygotowani. To najlepsze przygotowanie uzyskuje młodzież z zamożniejszych rodzin i większych ośrodków miejskich, która miała większe szanse uczęszczania do dobrych szkół średnich, jak i większe szanse pozaszkolnego dostępu do wiedzy i kultury.

Na koniec jeszcze spostrzeżenie dotyczące charakteru debaty, jaka poprzedziła sformułowanie projektu. Była to przede wszystkim dyskusja w środowisku akademickim, do której w pewnym momencie włączyło się Ministerstwo Edukacji Narodowej, nie zaś szersza debata społeczna, w której można by oczekiwać głosów tych, którzy finansują szkolnictwo wyższe oraz tych, którzy korzystają z jego usług. Słabo słyszalne były głosy pracodawców, studentów oraz państwa rozumianego szerzej aniżeli aparat MEN. Rzutuje to na kształt omawianego projektu. Odbija on z jednej strony poglądy, a zapewne i interesy środowiska akademickiego, z drugiej – potrzeby ministerstwa w zakresie łatwości bieżącego zarządzania. Celem projektu jest uregulowanie przez państwo na najbliższe lata instytucjonalnego kształtu szkół wyższych. Byłoby na pewno lepiej, gdyby zmiany ustawowe wieńczyły dyskusję szerszą, pozwalającą na sformułowanie przynajmniej zarysów strategii państwa w tej ważnej dziedzinie. Być może moment uchwalenia nowej ustawy jeszcze nie nadszedł?

Dr hab. Jacek Kochanowicz, prof. Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista ekonomii i historii gospodarczej, pracuje w Katedrze Historii Gospodarczej UW.

Uwagi.